BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
…../…..

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ THỊ PHƯƠNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT
ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG DU LỊCH
Ở THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Thừa Thiên Huế - Năm 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

…../…..

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ THỊ PHƯƠNG


thành luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy giáo, cô giáo Học viện Hành chính
Quốc gia, đặc biệt các thầy giáo, cô giáo đã trực tiếp giảng dạy và toàn thể
bạn bè, đồng nghiệp, gia đình và những người thân giúp đỡ tôi trong suốt quá
trình học tập và nghiên cứu.
Trân trọng!
Học viên
Lê Thị Phương


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC HÌNH
MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1
Chương 1. LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT ĐỐI
VỚI HOẠT ĐỘNG DU LỊCH ....................................................................... 8
1.1. Du lịch và hoạt động du lịch .................................................................... 8
1.1.1. Quan niệm về du lịch ............................................................................ 8
1.1.2. Vai trò của du lịch .............................................................................. 15
1.1.3. Khái niệm hoạt động du lịch ............................................................... 17
1.2. Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch .................. 18
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch18
1.2.2. Vai trò của quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch21
1.2.3. Chủ thể quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ........ 23
1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch26
1.3. Các điều kiện bảo đảm quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt
động du lịch.................................................................................................. 35

PHỐ ĐÀ NẴNG .......................................................................................... 75
3.1. Phương hướng bảo đảm quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt
động du lịch ở thành phố Đà Nẵng ............................................................... 75


3.1.1. Bảo đảm mục tiêu, định hướng phát triển du dịch của thành phố Đà
Nẵng............................................................................................................. 75
3.1.2. Bảo đảm tính pháp quyền trong quản lý đối với hoạt động du lịch ......... 76
3.1.3. Bảo đảm kết hợp hài hòa lợi ích của các bên liên quan trong hoạt động
du lịch .......................................................................................................... 77
3.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động
du lịch ở thành phố Đà Nẵng ........................................................................ 80
3.2.1. Tiếp tục hoàn hoàn thiện chính sách, văn bản pháp luật về quản lý du
lịch ............................................................................................................... 80
3.2.2. Nâng cao năng lực quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với du lịch
trên địa bàn thành phố ................................................................................. 82
3.2.3. Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về du lịch ........ 92
3.2.4. Tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm pháp luật về du
lịch ............................................................................................................... 95
KẾT LUẬN ....................................................................................................99
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ASEAN

: Hiệp hội các nước Đông Nam Á

GDP



: Quản lý nhà nước

UBND

: Ủy ban nhân dân

WTO

: Tổ chức Thương mại thế giới (World Trade Organization)


DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 2.1. Sơ đồ tổ chức bộ máy Sở du lịch .................................................. 45
Hình 3.1. Các thành tố và các mối quan hệ trong mô hình phát triển bền vững
du lịch thành phố .......................................................................................... 78


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp, không chỉ mang đến doanh thu trực
tiếp từ các lĩnh vực dịch vụ như khách sạn, tour tuyến, điểm tham quan mà
còn tạo nguồn thu, góp phần quan trọng thúc đẩy sự phát triển của các ngành
nghề dịch vụ khác như: giao thông, thương mại, ăn uống, giải trí và một số
dịch vụ phụ trợ khác (thông tin liên lạc, ngân hàng...).
Thực tiễn cho thấy, không có ngành kinh tế nào đi tắt đón đầu đuổi kịp
trình độ phát triển của các nước trong khu vực, rút ngắn khoảng cách và
chống tụt hậu về kinh tế nhanh bằng ngành du lịch. Chính vì vậy, những năm
qua Đảng và Nhà nước ta có sự quan tâm đặc biệt đến ngành "công nghiệp
không khói" này. Quản lý nhà nước (QLNN) đối với ngành du lịch luôn được

chỉ hấp dẫn với cảnh quan thiên nhiên xinh đẹp, Đà Nẵng còn là một thành
phố đáng sống bởi sự trong lành và yên bình nơi đây. Có thể nói, Đà Nẵng là
một thành phố có tiềm năng và lợi thế để phát triển du lịch hơn nhiều so với
các địa phương khác trong khu vực. Quản lý nhà nước đối với hoạt động du
lịch (HĐDL) được Đảng bộ và chính quyền thành phố quan tâm củng cố
thường xuyên, từng bước hoàn thiện. Do đó, du lịch thời gian qua đã có nhiều
đóng góp tích cực cho sự phát triển kinh tế-xã hội (KT-XH) của thành phố.
Mặc dù tầm quan trọng của du lịch trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã
hội của Đà Nẵng đã được nâng lên một bước, song quản lý nhà nước bằng
pháp luật đối với du lịch Đà Nẵng cũng còn gặp hạn chế nhất định: tình trạng
chặt chém ở các cơ sở lưu trú, dịch vụ ăn uống; tình trạng cạnh tranh không
lành mạnh về giá mà ít chú trọng chất lượng dịch vụ… vẫn còn xảy ra (gây
ảnh hưởng đến môi trường cho du lịch phát triển); chưa huy động được các
thành phần kinh tế tham gia và chưa phát huy tốt tiềm năng phát triển du lịch;

2


chưa quan tâm đầy đủ đến việc bảo vệ và tôn tạo tài nguyên du lịch; nhận
thức về vị trí, vai trò của du lịch trong đời sống cộng đồng còn chưa cao làm
ảnh hưởng đến việc nâng cao chất lượng sản phẩm du lịch theo quan điểm
phát triển du lịch bền vững; cơ chế, chính sách về du lịch có mặt chưa đồng
bộ và nhất quán; quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch và đầu tư xây dựng
kết cấu hạ tầng, cơ sở vật chất - kỹ thuật du lịch còn nhiều bất cập, dẫn đến
tình trạng thừa, thiếu cục bộ ở nhiều khu, điểm du lịch.
Những hạn chế nêu trên là nguyên nhân quan trọng dẫn đến việc chưa
tận dụng được lợi thế, tiềm năng sẵn có của thành phố để phát triển du lịch
cũng như những bất cập trong hoạt động du lịch ở Đà Nẵng thời gian qua.
Mặt khác, trước những yêu cầu mới trong giai đoạn hiện nay, khi Việt
Nam sẽ thực hiện đầy đủ các cam kết trong Cộng đồng ASEAN và WTO,

thương mại, du lịch tỉnh Sơn La trong quá trình CNH, HĐH”, Luận án tiến sĩ
kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Đây là một công trình
nghiên cứu QLNN đối với hoạt động thương mại, du lịch ở một địa phương
cụ thể. Luận án đã phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm làm rõ chức
năng, nhiệm vụ; đề xuất quan điểm và giải pháp nhằm góp phần đổi mới và
nâng cao trình độ QLNN về thương mại, du lịch ở tỉnh Sơn La.
- Nguyễn Thị Thanh Hiền (1995) “Quản lý nhà nước về du lịch trong
giai đoạn phát triển mới của nền kinh tế Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ khoa
học kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Luận văn đã phân tích
đặc điểm, vai trò của ngành du lịch trong giai đoạn đầu phát triển nền kinh tế
thị trường Việt Nam, đánh giá thực trạng QLNN về du lịch nói chung và đề
xuất những giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu lực QLNN về du lịch.
- Huỳnh Vĩnh Lạc (2005), “Khai thác tiềm năng du lịch đảo Phú Quốc,
tỉnh Kiên Giang”, Luận văn thạc sĩ kinh tế chính trị, Học viện Chính trị Quốc
gia Hồ Chí Minh.
Ngoài ra, còn một số bài viết liên quan đến vấn đề phát triển du lịch và

4


QLNN về du lịch trên các Tạp chí Quản lý nhà nước, Kinh tế và phát triển và
Văn hóa Du lịch Đà Nẵng. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có tác giả nào nghiên
cứu sâu và toàn diện về quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du
lịch ở thành phố Đà Nẵng. Đây cũng là lý do để đề tài này được lựa chọn bởi
sự không trùng lắp của đề tài với các công trình nghiên cứu có liên quan đã
được công bố.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận văn là đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện
QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL ở thành phố Đà Nẵng nhằm góp phần

pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử), tư tưởng Hồ Chí Minh; các quan
điểm của Đảng và Nhà nước ta về du lịch và quản lý nhà nước về du lịch, nhất
là những quan điểm được thể hiện trong các văn kiện Đại hội Đảng lần thứ
VII, VIII, IX, X, XI và XII.
5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể
Phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp thống kê, so sánh, diễn
dịch, quy nạp.
Ngoài ra, luận văn cũng sử dụng cách tiếp cận liên ngành để nghiên cứu;
tiếp thu có chọn lọc kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học đã được
công bố.
Chương 1, Luận văn sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp để làm rõ
thêm các vấn đề lý luận của đề tài.
Chương 2, các phương pháp thống kê, so sánh, phân tích, tổng hợp được
sử dụng để khái quát thực trạng và đánh giá thực trạng QLNN bằng pháp luật
đối với HĐDL ở thành phố Đà Nẵng.
Chương 3, phương pháp diễn dịch, quy nạp, phân tích, tổng hợp được sử
dụng để đưa ra phương hướng, giải pháp bảo đảm QLNN bằng pháp luật đối
với HĐDL trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.

6


6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về lý luận, luận văn góp phần hệ thống hóa và làm sáng tỏ thêm những
vấn đề lý luận cơ bản về QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL.
- Về thực tiễn, các kết luận của luận văn có giá trị tham khảo trong việc
hoàn thiện QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL ở thành phố Đà Nẵng thời
gian tới. Luận văn cũng là tài liệu tham khảo trong nghiên cứu về quản lý nhà
nước về du lịch.
7. Kết cấu của luận văn

nguồn từ các cuộc hành trình và lưu trú của cá nhân hay tập thể ở bên ngoài
nơi ở thường xuyên của họ hay ngoài nước họ với mục đích hoà bình. Nơi họ
đến lưu trú không phải là nơi làm việc của họ.
Ở Việt Nam, khái niệm về du lịch được Luật Du lịch (năm 2005) định
nghĩa:“Du lịch là các hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con người
ngoài nơi cư trú thường xuyên của mình nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan,
tìm hiểu, giải trí, nghỉ dưỡng trong một khoảng thời gian nhất định”[14].
8


Như vậy, có khá nhiều khái niệm về du lịch, tuy nhiên, trong phạm vi đề
tài này, khái niệm của Luật du lịch Việt Nam năm 2005 được sử dụng để làm
cơ sở phân tích các nội dung trong phạm vi nghiên cứu của đề tài.
1.1.1.2. Các loại hình du lịch
Việc phân loại các loại hình du lịch khác nhau giúp cho các nhà quản lý vĩ
mô cũng như các nhà quản trị doanh nghiệp có thể đưa ra được những chính
sách và định hướng phù hợp cho từng thời kỳ phát triển của ngành du lịch.
Theo tác giả Trương Sĩ Quý thì loại hình du lịch có thể được định nghĩa
như sau: “Loại hình du lịch được hiểu là một tập hợp các sản phẩm du lịch có
những đặc điểm giống nhau, hoặc vì chúng thỏa mãn những nhu cầu, động cơ
du lịch tương tự, hoặc được bán cho cùng một nhóm khách hàng, hoặc vì
chúng có cùng một cách phân phối, một cách tổ chức như nhau, hoặc được
xếp chung theo một mức giá bán nào đó” [16, tr4].
Có thể phân loại theo các tiêu chí sau:
a. Theo phạm vi lãnh thổ của chuyến du lịch
- Du lịch quốc tế: là hình thức du lịch mà điểm xuất phát và điểm đến

của du khách nằm ở các vùng lãnh thổ quốc gia khác nhau. Có hai loại hình
du lịch quốc tế là:
+ Du lịch quốc tế chủ động: Du khách nước ngoài đến một quốc gia và

- Du lịch sinh thái: nhằm thỏa mãn nhu cầu hướng đến thiên nhiên trên

tinh thần bảo vệ môi trường sống, hệ sinh thái, tài nguyên thiên nhiên, văn
hóa tại nơi mà du khách đi tham quan.
- Du lịch tôn giáo: Để phục vụ nhu cầu tín ngưỡng của những người

theo những tôn giáo khác nhau trên thế giới như là các cuộc hành hương về
thánh địa tôn giáo như Thánh địa Jerusalem (Israel), Thánh địa Mecca (Ảrập
Saudi) hay Thánh địa La Vang (tỉnh Quảng Trị, Việt Nam).
- Du lịch về thăm thân nhân, quê hương: Loại hình du lịch này là những

người ở xa quê hương về thăm người thân, họ hàng hoặc dự lễ cưới, nhân dịp
tết cổ truyền dân tộc.
- Du lịch thương gia: nhằm mục đích tìm hiểu thị trường, nghiên cứu dự

án đầu tư hay là ký kết hợp đồng hợp tác.
- Du lịch công vụ: nhằm thực hiện công tác hoặc nghề nghiệp nào đó.

Trong loại hình này sẽ bao gồm: khách đi tham dự hội nghị, hội thảo, kỷ niệm

10


các ngày lễ lớn, triển lãm hàng hóa, hội chợ.
- Du lịch quá cảnh: là việc quá cảnh trong một thời gian ngắn để đi qua

một nước khác.
c. Theo đối tượng đi du lịch
- Du lịch dành cho thanh, thiếu niên.
-


-

Du lịch bằng xe ô tô.

-

Du lịch bằng tàu hỏa.

-

Du lịch bằng tàu thủy.

-

Du lịch bằng máy bay.

f. Theo loại hình lưu trú
-

Du lịch ở khách sạn.

-

Du lịch ở nhà nghỉ, khách sạn nhỏ bên lề đường dành cho khách đi

bằng ô tô tự lái.

11



thành phố.
-

Du lịch nông thôn: tìm hiểu cuộc sống nông thôn và hưởng thụ không

khí trong lành ở đó.
Trong thực tế chúng ta thường gặp người đi du lịch với mục đích thỏa
mãn nhiều hơn một nhu cầu cùng lúc nên thường có sự kết hợp một vài loại
hình du lịch với nhau. Ví dụ như: kết hợp nghỉ dưỡng với thưởng thức văn
hóa, kết hợp du lịch biển với nghỉ ngơi tại khách sạn, khu nghỉ mát...
1.1.1.3. Đặc điểm du lịch
Có thể rút ra một số đặc điểm chủ yếu của du lịch như sau:
Thứ nhất: Du lịch mang đầy đủ tính chất của một ngành kinh tế dịch vụ
tổng hợp.
Ngày nay, nền sản xuất xã hội cùng với khoa học - kỹ thuật và công
nghệ phát triển với tốc độ cao đã thúc đẩy mạnh mẽ quá trình phân công lao
động xã hội, làm gia tăng nhu cầu phục vụ sản xuất cũng như cuộc sống văn
minh của con người. Từ đó, hoạt động du lịch trở thành một ngành kinh tế
độc lập. Ở các nước phát triển và đang phát triển, tỷ trọng du lịch trong thu
nhập quốc dân ngày càng tăng lên. Du lịch là một ngành dịch vụ. Sản phẩm
và quá trình sản xuất của nó vừa mang những đặc điểm chung của dịch vụ

12


vừa mang những đặc điểm riêng của dịch vụ du lịch.
Thứ hai: Du lịch là loại hình dịch vụ nhằm thỏa mãn nhu cầu vật chất và
tinh thần cho khách du lịch trong thời gian đi du lịch.
Dịch vụ du lịch khác với các ngành dịch vụ khác ở chỗ: dịch vụ du lịch chỉ

mãn các nhu cầu ngày càng cao của khách du lịch còn phải đảm bảo mang lại
lợi ích kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội cho quốc gia làm du lịch và cá nhân,
tổ chức tham gia hoạt động du lịch.
Thứ năm: Du lịch chỉ phát triển trong môi trường hòa bình và ổn định.
Du lịch là lĩnh vực rất nhạy cảm với những vấn đề chính trị và xã hội.
Du lịch chỉ có thể xuất hiện và phát triển trong điều kiện hòa bình và quan hệ
hữu nghị giữa các dân tộc. Ngược lại, chiến tranh ngăn cản các hoạt động du
lịch, tạo nên tình trạng mất an ninh, đi lại khó khăn, phá hoại các công trình
du lịch, làm tổn hại đến cả môi trường tự nhiên. Hòa bình là đòn bẩy đẩy
mạnh hoạt động du lịch. Ngược lại, du lịch có tác dụng trở lại đến việc cùng
tồn tại hòa bình. Thông qua du lịch quốc tế con người thể hiện nguyện vọng
nóng bỏng của mình là được sống, lao động trong hòa bình và hữu nghị. Và
hơn thế nữa, không cần phải có chiến tranh mà chỉ cần có những biến động
chính trị, xã hội ở một khu vực, một vùng, một quốc gia, một địa phương với
mức độ nhất định cũng làm cho du lịch bị giảm sút một cách đột ngột và
muốn khôi phục phải có thời gian. Ví dụ, vụ khủng bố ngày 11/9 tại Mỹ,
khủng bố tại đảo Bali - Indonêxia, sự kiện ‘‘đảo chính’’ ở Thái Lan... đã làm
cho ngành du lịch các nước này lao đao có thể nhiều năm mới phục hồi. Mặt
khác, tình trạng dịch bệnh, ô nhiễm môi trường... cũng là những nhân tố rất
quan trọng tác động đến khách du lịch.

14


1.1.2. Vai trò của du lịch
1.1.2.1. Về kinh tế
Du lịch phát triển sẽ tăng nguồn thu ngân sách cho các địa phương có
hoạt động du lịch từ các khoản trích nộp ngân sách của các cơ sở du lịch trực
thuộc quản lý trực tiếp của các địa phương và từ các khoản thuế phải nộp của
các doanh nghiệp du lịch kinh doanh trên địa bàn.

giảm đi sự tập trung dân cư ở những trung tâm dân cư.
Du lịch là phương tiện tuyên truyền quảng cáo có hiệu quả cho đất nước
chủ nhà mà không phải mất tiền.
Về phương diện kinh tế: là phương tiện tuyên truyền, quảng cáo hữu
hiệu cho hàng hóa nội địa ra nước ngoài thông qua du khách. Khách hàng
được làm quen tại chỗ với các mặt hàng công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp...
Một số sản phẩm làm cho du khách hài lòng, về nước, du khách tuyên truyền
cho bạn bè, người thân... và nhiều khi bắt đầu tìm kiếm các mặt hàng đó ở
nước mình và nếu không thấy, khách có thể yêu cầu các cơ quan ngoại thương
nhập các mặt hàng đó.
Về phương diện xã hội: là phương tiện tuyên truyền, quảng cáo hữu hiệu
về các thành tựu kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, giới thiệu về con người,
phong tục, tập quán... nơi họ đã đến.
Thông qua du lịch con người được thay đổi môi trường, có ấn tượng và
cảm xúc mới, thỏa mãn được trí tò mò, đồng thời mở mang kiến thức, đáp
ứng lòng ham hiểu biết, do đó góp phần hình thành phương hướng đúng đắn
trong mơ ước sáng tạo, trong kế hoạch cho tương lai của con người - khách
du lịch.
Trong thời gian đi du lịch, khách thường sử dụng các dịch vụ, hàng hóa
và thường tiếp xúc với dân cư địa phương. Thông qua các cuộc tiếp xúc đó,
văn hóa của cả khách và người bản xứ được trao đổi và nâng cao. Du lịch còn
làm phong phú thêm khả năng thẩm mỹ của con người khi họ được tham quan

16