Bộ giáo dục v đạo tạo Bộ Ti chính

Học viện Ti chính
Nguyễn Thị Minh
đổi mới quản lý chi ngân sách nh nớc
trong điều kiện kinh tế thị trờng
ở việt nam

Chuyên ngành: Tài chính, lu thông tiền tệ và tín dụng
Mã số: 5.02.09 tóm tắt luận án tiến sĩ kinh tế
H Nội - 2008

Có thể tìm luận án tại:
- Th viện Quốc gia.
- Th viện Học viện Tài chính. - 3 -
các công trình của tác giả có liên quan
đến đề ti nghiên cứu đ đợc công bố

1. Nguyễn Thị Minh ( ), Đổi mới cơ chế quản lý chi tiêu công cộng
ở Việt Nam phù hợp với xu hớng hội nhập quốc tế, Kinh tế Châu
á Thái Bình Dơng, (2), tr. 57 - 64.
2. Nguyễn Thị Minh ( ), Chi ngân sách theo kết quả đầu ra và khả năng
áp dụng ở Việt Nam, Kiểm toán, (3), tr. 34 - 37.
3. Nguyễn Thị Minh ( ), Khuôn khổ chi tiêu trung hạn, một công cụ tài
chính cần thiết, góp phần cân đối tài chính vững chắc, Kiểm toán, (4), tr.
10 - 14.
4. Nguyễn Thị Minh ( ), Chi ngân sách theo chơng trình dự án, thực
trạng và định hớng hoàn thiện, Kiểm toán, (6), tr. 16 - 19.
- 25 -


-1 -
mở đầu

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Chi ngân sách nhà nớc (NSNN) là quá trình phân bổ, sử dụng
quỹ NSNN để đảm bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự tồn tại, hoạt
động bình thờng cũng nh thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà
nớc theo những mục tiêu đã định. Đồng thời, chi NSNN còn đợc Nhà
nớc sử dụng nh một công cụ quan trọng trong hệ thống chính sách của
một quốc gia, góp phần giải quyết các vấn đề tài chính và cân đối vĩ mô
của nền kinh tế.
ở Việt Nam hiện nay, trong bối cảnh ở giai đoạn khởi đầu của sự
phát triển nền kinh tế thị trờng định hớng XHCN, mâu thuẫn gay gắt
giữa các nhiệm vụ quan trọng mà Nhà nớc cần phải tập trung giải quyết
với nguồn lực tài chính rất có hạn, thì việc sử dụng có hiệu quả NSNN có
ý nghĩa quan trọng trong chiến lợc phát triển kinh tế xã hội, cũng nh
tham gia vào tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế. Nhận thức đợc điều đó,
trong gần hai thập kỷ qua, Nhà nớc đã có nhiều chủ trơng và giải pháp
tích cực để từng bớc nâng cao chất lợng của chi NSNN.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy việc sử dụng NSNN cũng còn nhiều
bất cập. Đó là hệ thống chính sách chi cha đồng bộ; cha có phơng
thức quản lý phù hợp với đặc thù từng khoản chi; quản lý chi cha thúc
đẩy cải cách hành chính; tình trạng dàn trải, bình quân hoá trong chi tiêu

3. Đối tợng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tợng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận và thực tiễn
về quản lý chi NSNN, đặc biệt là các phơng thức quản lý chi NSNN
trong nền kinh tế thị trờng.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài đề cập đến việc quản lý chi NSNN
trong đó tập trung xem xét phơng thức, cơ chế, quy trình quản lý chi
NSNN cả về lý luận và thực tiễn của một số nớc trên thế giới. Thực trạng
công tác quản lý chi NSNN ở Việt nam đợc xem xét chủ yếu trong thời kỳ
đổi mới, đặc biệt là từ khi có Luật NSNN. Các kiến nghị và giải pháp đề
xuất để đổi mới quản lý chi NSNN từ nay đến năm 2010 và những năm
tiếp theo.
4. ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu
* ý nghĩa khoa học: Luận án đã hệ thống hoá, phân tích và bổ
sung nhận thức về ý nghĩa, vai trò của NSNN và chi NSNN đối với sự
phát triển nền kinh tế thị trờng. Từ đó giúp cho nghiên cứu đề xuất các
giải pháp hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN phù hợp với điều kiện
kinh tế thị trờng. - 23 -
trờng, giải quyết mục tiêu phát triển kinh tế bền vững, đảm bảo công
bằng xã hội. Cụ thể, Luận án đã giải quyết đợc những nội dung cơ bản
sau.
- Về mặt lý luận, đã hệ thống hoá quan điểm của các nhà kinh tế
học thế giới với lý thuyết về kinh tế học công cộng trong đó tập trung giải
quyết vai trò chi ngân sách đối với phát triển kinh tế xã hội, mối quan hệ
phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp ngân sách, cơ chế quản lý chi tiêu
công, sự cần thiết phải đổi mới phơng thức chi. Đặc biệt luận án đã làm
rõ ý nghĩa vai trò chi ngân sách đối với nền kinh tế thị trờng trong đó
phân tích làm rõ chi ngân sách đợc sử dụng nh công cụ hữu hiệu để

- Đổi mới chi tiêu khu vực công theo hớng kết hợp hệ thống
quản lý, tách biệt giữa ngời cung cấp dịch vụ và ngời thụ hởng.
- Cơ chế tính toán số bổ sung ngân sách theo nhóm các hệ số,
đảm bảo tính khoa học và công bằng hơn.
- Cần có cơ chế phân định rõ ràng nhiệm vụ chi từng cấp và uỷ
quyền cho cấp dới những nhiệm vụ chi nào, tăng cờng vai trò của địa
phơng và cơ sở trong quản lý chi thông qua phân cấp.
3.4. Điều kiện áp dụng các phơng thức v công cụ
quản lý ngân sách mới
Điều kiện hỗ trợ thực hiện các giải pháp đổi mới quản lý chi
NSNN bao gồm: Tạo môi trờng kinh tế vĩ mô, trong đó hệ thống luật
pháp phải tơng đối cụ thể, nhất quán và đồng bộ để tạo hành lang pháp
lý đầy đủ cho thực thi công cụ mới; Tăng cờng cơ sở hạ tầng công nghệ
thông tin, trang thiết bị làm việc phục vụ cho công tác quản lý, chơng
trình quản lý phù hợp và tuân thủ yêu cầu của công cụ mới; Nâng cao
năng lực, trình độ đội ngũ cán bộ quản lý từ cơ quan lập ngân sách vĩ mô
đến đơn vị sử dụng ngân sách

Kết luận

Đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế thị
trờng là một yêu cầu khách quan đối với các quốc gia phát triển nền
kinh tế thị trờng bởi xu hớng tất yếu đã đợc kiểm chứng, quản lý phải
phù hợp với trình độ phát triển kinh tế. Đối với các nớc đang phát triển
nh Việt Nam, với nguồn lực tài chính công có hạn thì nhu cầu sử dụng
hiệu quả nguồn lực đó đặt ra những bức xúc và mang tính thời sự.
Nhiệm vụ của đề tài là nghiên cứu để hoàn thiện về mặt nhận
thức lý luận cũng nh tìm các giải pháp để quản lý và sử dụng nguồn lực
tài chính công phù hợp và có tác động tích cực đến phát triển kinh tế thị


thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nớc phải
gánh vác.
Tiếp đó, luận án đi sâu nghiên cứu về chi NSNN, nêu rõ đặc
điểm, nội dung, vai trò của chi NSNN. Đặc biệt đã làm rõ vai trò của chi
NSNN trong cơ chế thị trờng, đó là không chỉ đảm nhận chức năng
truyền thống là cung cấp tài chính cho bộ máy nhà nớc hoạt động và thực hiện - 4 -
là chức năng cơ bản, mà quan trọng hơn, là công cụ hữu hiệu để điều tiết thị
trờng, xoá đói giảm nghèo, góp phần đảm bảo công bằng xã hội, phát triển cân
đối giữa các vùng, lãnh thổ, ngành kinh tế, cung cấp hàng hoá dịch vụ công cộng
cho xã hội một cách tốt nhất trong trờng hợp khu vực t nhân không đảm bảo
đợc.
1.2. quản lý chi ngân sách nh nớc, những vấn đề lý
luận
1.2.1. Vị trí chi NSNN trong hoạt động quản lý kinh tế, nguyên tắc và cơ sở
pháp lý cho quản lý chi NSNN
Quản lý chi NSNN giữ một vị trí đặc biệt quan trọng bởi NSNN luôn giữ vai trò
chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ
của Nhà nớc, điều tiết vĩ mô nền kinh tế để thực hiện các mục tiêu chiến lợc của
quốc gia. Quản lý chi NSNN góp phần quan trong để NSNN phát huy đợc vai trò
chủ đạo đó và NSNN thực sự trở thành công cụ hữu hiệu hớng tới mục tiêu đã định.
Thể hiện rõ nét thông qua quá trình định hớng, hoạch định chính sách, ban hành cơ
chế, tiêu chuẩn, định mức để thực hiện chức năng vốn có của ngân sách.
Tuy nhiên, quản lý chi NSNN cũng nh bất kể hoạt động quản lý nào, cũng cần
tuân thủ những nguyên tắc nhất định. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý NSNN
trong cơ chế thị trờng đợc khái quát, đó là quản lý chi NSNN phải đảm bảo kỷ luật
tài chính tổng thể, tức là chi trong nguồn lực cho phép và thể hiện tính bền vững; chi
NSNN phải gắn với chính sách kinh tế, mục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn; chi

Giai đoạn 7: Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu t
tổng hợp dự toán hoàn thiện để trình Quốc hội vào tháng 11.
Giai đoạn 8: Quốc hội tham khảo và thông qua nghị quyết có
tính định hớng. Trên cơ sở đó các Bộ, ngành thông báo để các đơn vị
cấp dới điều chỉnh theo thứ tự u tiên các đầu ra và chơng trình.
Thực hiện quy trình cụ thể của MTEF gồm 8 bớc từ đầu tháng 1
năm đầu tiên của nhiệm kỳ Quốc hội đến tháng 11, khi Quốc hội quyết
định ngân sách thờng niên và thông qua MTEF.
Xác định thời hạn của khuôn khổ chi tiêu trung hạn là 5 năm dựa
trên nhiệm kỳ của Quốc hội, đợc lập ra và quy định vào năm đầu tiên
của nhiệm kỳ Quốc hội. Quốc hội quyết định ngân sách năm đầu tiên của
thời kỳ ổn định ngân sách và thông qua khuôn khổ trung hạn trong thời
hạn 5 năm. Sau đó những năm tiếp theo lập theo phơng pháp cuốn chiếu,
điều chỉnh khi có biến động với những u tiên chiến lợc mới, những rủi
ro cha dự kiến hết.
- 20 -
- T vấn các Bộ ngành.
- Dịch vụ đảm bảo an ninh trật tự, an toàn giao thông.
Ngoài ra, một số lĩnh vực khác tuy cha gắn với phân bổ, kiểm
soát chi ngân sách theo kết quả đầu ra, thì có thể áp dụng cơ chế khoán
và trong trờng hợp nhất định có thể xác định từng công đoạn, từng phần
việc để áp dụng những phơng pháp nhất định, hớng tới kết quả đầu ra.
Có thể thí điểm ở một số bộ ngành, địa phơng và trong 5 năm tới
hoàn thiện cơ sở pháp lý và chuẩn bị những điều kiện để sau năm 2010,
có thể áp dụng rộng rãi công cụ này.
3.3.3. Đổi mới phơng thức chi ngân sách theo các chơng trình
dự án

Đặc biệt là trình độ của cán bộ quản lý ảnh hởng trực tiếp đến việc đề ra biện
pháp, tổ chức thực hiện công tác quản lý, xử lý thông tin và ra quyết định quản lý. Đây
là nhân tố quan trọng, quyết định chất lợng của công tác quản lý.
1.2.3. Mô hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nớc và phân cấp
nhiệm vụ chi ngân sách
Từ trớc đến nay trên thế giới có 2 mô hình phổ biến về tổ chức NSNN. Đó là:
Thứ nhất, mô hình NSNN thống nhất và duy nhất, không phân chia, ngân sách là
một thực thể do Chính phủ TW điều hành, chính quyền Địa phơng là đơn vị dự toán
của TW. Mô hình này thích hợp với ngân sách nhỏ bé hoặc tồn tại trong thời chiến.
Thứ hai, mô hình NSNN đợc tổ chức thành hệ thống gồm một số cấp hợp thành,
mỗi cấp là một bộ phận cấu thành, song lại trực thuộc một cấp chính quyền cụ thể và có
tính độc lập cao trong hệ thống, tự chịu trách nhiệm về cấp mình nhng phải tuân thủ hệ
thống pháp luật của TW. Mô hình này phù hợp với các nớc có hệ thống pháp luật
tơng đối hoàn chỉnh và kinh tế phát triển, xu hớng chung hiện nay các nớc đang áp
dụng.
Có hai căn cứ để phân cấp , đó là hệ thống pháp luật quy định mỗi cấp chính
quyền có một ngân sách riêng, nhng quan trọng hơn, đó là xuất phát từ nhợc điểm
của mô hình ngân sách một cấp và đặc điểm của hàng hoá công cộng đợc chứng
minh bằng lý thuyết kinh tế học công cộng. Việc cung cấp hàng hoá công cộng chỉ tốt
nhất , đáp ứng nhu cầu đa dạng, phong phú và thoả mãn mọi nhu cầu của tất cả các Địa
phơng khi TW cung cấp hàng hoá công cộng thuần tuý chung cho mọi ngời dân
trong quốc gia, những hàng hoá công cộng còn lại giao cho từng Địa phơng đảm bảo
phù hợp với đặc thù của mình.
1.2.4. Nội dung quản lý chi NSNN
Nội dung quản lý chi NSNN đợc thể hiện ở 3 khâu: lập, chấp hành, quyết toán
NSNN. Trong mỗi khâu trình bày yêu cầu,nguyên tắc, trình tự, nội dung có tính nguyên
lý chung nhất. - 6 -

Quản lý một khoản chi chỉ đợc coi là quản lý chi ngân sách theo kết quả
đầu ra nếu đạt đợc yêu cầu và nguyên tắc sau: - 19 -
Những nội dung có thể lợng hoá chi phí, kết quả
- Chi đầu t, bao gồm:
+ Chi xây dựng cơ bản;
+ Chi hỗ trợ doanh nghiệp;
+ Chi chơng trình, mục tiêu.
- Chi mua sắm.
- Chi một số nghiệp vụ, chuyên môn.
Các yếu tố gắn với xác định kết quả đầu ra
- Xác định đâu là kết quả đầu ra đợc thực hiện;
- Mô tả kết quả đầu ra;
- Nhóm các kết quả đầu ra;
- Xây dựng các thớc đo đánh giá kết quả đầu ra;
- Xác định chỉ tiêu phấn đấu cho kết quả đầu ra;
- Đánh giá lại các đặc điểm, yêu cầu của kết quả đầu ra.
Điều kiện để áp dụng phơng thức quản lý chi ngân sách theo kết
quả đầu ra
- Đầu ra phải lợng hoá đợc chi phí, kết quả;
- Chi ngân sách phải đủ để trang trải ở mức cần thiết;
- Kết quả đầu ra đợc kế hoạch hoá.
Khả năng áp dụng phơng thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu
ra ở Việt Nam
Các nội dung chi có thể áp dụng theo kết quả đầu ra:
- Hệ thống duy tu bảo dỡng sửa chữa đờng bộ giao thông, cống
rãnh thoát nớc, vệ sinh môi trờng, dịch vụ khuyến nông, áp dụng giống
mới, dịch vụ đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

- Chi thờng xuyên hành chính và quản lý Nhà nớc;
- Chi cho hoạt động của Đảng và các tổ chức chính trị xã hội;
- Một số khoản chi khác.
Xây dựng hệ thống chính sách tiêu chuẩn định mức chi theo yếu
tố đầu vào trong đó chú trọng đến hiệu quả cuối cùng
Xác định những khâu có thể lợng hoá đợc để vận dụng
phơng thức quản lý chi theo kết quả đầu ra
Ngay trong từng khoản chi áp dụng phơng thức quản lý đầu vào
cũng có thể chọn ra một số khâu để xác định mức khoán hay mức trần chi
tiêu cho một khối lợng công việc nhất định nh: khoán biên chế, quỹ
lơng, dịch vụ công cộng nh điện, điện thoại
3.3.2. Đẩy mạnh triển khai phơng thức quản lý ngân sách nhà nớc
theo kết quả đầu ra
-7 -
- Việc xác định kết quả đầu ra cần tập trung vào nhu cầu cung
ứng cho bên ngoài, nghĩa là phải phản ánh đợc những vấn đề ngời đợc
cung cấp quan tâm và mong muốn.
- Kết quả đầu ra phải cụ thể và hình thành từ các nội dung giống
nhau về bản chất quá trình hoạt động.
- Xác định kết quả đầu ra phải xem xét toàn diện để đảm bảo tập
trung và phân bổ nguồn lực hiệu quả.
- Xác định kết quả đầu ra phải đa ra đợc các chuẩn mực rõ
ràng về cách thức đánh giá, tức là có thể đo lờng đợc kết quả đầu ra
thông qua thớc đo số lợng, chất lợng, thời gian, chi phí.
- Xác định kết quả đầu ra phải kèm theo đầy đủ thông tin cơ bản
về hàng hoá dịch vụ và những vấn đề có liên quan, minh hoạ những nội
dung cần thiết.

một số vấn đề trọng tâm của kế hoạch. Nhng dự án thì vẫn còn tồn tại
trong bất kỳ điều kiện nào, bởi đây là đơn vị kế hoạch nhỏ nhất, chi tiết
nhất.
Quản lý chi NSNN cho dự án về cơ bản cũng đợc thực hiện nh
quản lý chi cho chơng trình, song cụ thể và ít phức tạp hơn.
Về khuôn khổ chi tiêu trung hạn: đây là công cụ hỗ trợ quan
trọng, khuôn khổ chi tiêu trung hạn là dự toán ngân sách dựa trên
phơng pháp lập tiên tiến, dự toán phản ánh trung hạn, là kế hoạch cuốn
chiếu cho tất cả các khoản kinh phí chi tiêu của các cơ quan Nhà nớc
trong một số năm. Công cụ này còn đợc gọi là kế hoạch trợt bởi lúc
nào cũng tồn tại một kế hoạch trung hạn (3 hoặc 5 năm), nếu điểm đầu
của dự toán dịch chuyển một năm thì điểm cuối cũng đợc dịch chuyển
nh vậy.
u điểm nổi bật của công cụ này là gắn quá trình xây dựng kế
hoạch kinh tế xã hội với lập ngân sách, kế hoạch luôn đợc bổ sung, cập
nhật hàng năm theo nguyên tắc cuốn chiếu, kịp thời phát hiện rủi ro và
biến động để điều chỉnh, làm cho kế hoạch ngân sách sống động, mang
tính khả thi.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) cho phép tính toán ngân sách
dài hơi hơn, là định hớng để xây dựng ngân sách hàng năm, mục đích là
phục vụ tốt ngân sách hàng năm và ổn định ngân sách trong trung hạn.
Tính bền vững của MTEF rất cao và chứa đựng kỷ luật tài khoá tổng thể, vì
MTEF đợc lập trong trung hạn, từ 3 đến 5 năm. Đặc trng cơ bản của MTEF là
sử dụng tài liệu dự báo vĩ mô, dựa vào định hớng chính sách kinh tế và
ngân sách để đánh giá nguồn thu trong trung hạn và u tiên chiến lợc
trong phân phối nguồn thu có đợc. - 17 -
Chơng 3
- 16 -
hạ tầng công nghệ thông tin, đội ngũ cán bộ quản lý với t duy và trình
độ đủ để tiếp cận với phơng thức mới, nhất là trong bối cảnh nớc ta,
nhiều thập kỷ nay vẫn áp dụng phơng thức truyền thống đầu vào, cần có
thời gian và điều kiện để xây dựng khuôn khổ pháp lý thích ứng. Trớc
mắt có thể áp dụng các bớc trung gian là khoán chi và trao quyền tự chủ
về biên chế, kinh phí cho đơn vị sử dụng ngân sách. Đồng thời có thể áp
dụng thí điểm ở một số Bộ, ngành khi đủ điều kiện.
Thứ ba, chi ngân sách theo chơng trình, dự án là phơng thức
quản lý hình thành sau phơng thức quản lý truyền thống dòng mục đầu
vào, hiện nay đang đợc nhiều nớc áp dụng và thể hiện rõ tính u việt hơn
hẳn. Qua thực tiễn của các nớc cho thấy:
Tính mục tiêu ở tầm quốc gia của các chơng trình, dự án.
Chơng trình, dự án tập trung giải quyết những vấn đề lớn trong một số
năm, nội dung chi giữa các năm cũng không hoàn toàn giống nhau,.
Tính hiệu quả của chơng trình mục tiêu đợc thể hiện bằng
những chỉ tiêu lợng hoá, có thể đo đếm và đợc kiểm tra đánh giá tiến
độ và tỷ lệ hoàn thành so với mục tiêu đề ra, chơng trình kết thúc khi
các chỉ tiêu đề ra đã thực hiện xong.
Thứ t, khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) là công cụ kế
hoạch mới so với trớc đây, không có điểm bắt đầu và kết thúc cố định.
Ưu điểm nổi bật của công cụ này là kế hoạch luôn đợc bổ sung, cập
nhật hàng năm, làm cho kế hoạch sống động, mang tính khả thi, cho phép
giải quyết mối quan hệ giữa ngân sách chơng trình dự án và ngân sách
kết quả đầu ra. Tuy nhiên, đây là công cụ mới nên cần chuẩn bị những
điều kiện nhất định, hiện nay đang đợc áp dụng thí điểm ở một số
trờng giáo dục phổ thông và sẽ đợc nhân rộng ở nớc ta trong thời gian
tới thay thế cho kế hoạch dài hạn cố định không còn phù hợp với phơng


Chơng 2
Thực trạng quản lý chi
ngân sách nh nớc ở việt nam, kinh nghiệm
quản lý chi NSNN ở một số nớc

2.1. Bối cảnh chính trị, kinh tế, x hội ảnh hởng, chi
phối công tác quản lý chi Ngân sách nh nớc ở việt
nam
2.1.1. Ngân sách nhà nớc ra đời hầu nh từ con số không, gắn với
điều kiện chiến tranh và phục vụ chiến tranh trong một khoảng thời
gian dài - 10 -
Ngân sách của nớc ta trong thời gian dài ngắn liền với 2 cuộc
kháng chiến, nền kinh tế bị tàn phá nặng nề nên nguồn thu trong nớc
nhỏ bé, chủ yếu trông chờ vào nguồn viện trợ của các nớc XHCN cũ.
Nhu cầu chi tiêu của ngân sách gắn với chiến tranh hàm chứa yếu tố
mệnh lệnh, chỉ huy và chi bằng mọi giá, không quan tâm đến hiệu quả.
Tuy nhiên, ngân sách đã hoàn thành sứ mạng của mình là huy động mọi
nguồn lực để phục vụ cho nhu cầu sản xuất và chiến đấu.
2.1.2. Cơ chế kế hoạch hoá tập trung và ngân sách bao cấp
Sau năm 1975, ngân sách thống nhất cả 2 miền, nguồn viện trợ
trớc đây chiếm tỷ trọng lớn nay gần nh không còn, nguồn thu nội lực
nhỏ bé từ nền kinh tế vừa ra khỏi chiến tranh tàn phá. Mặt khác thói quen
và nếp nghĩ cũ còn tồn tại quá lâu sau chiến tranh, nên ngân sách vẫn
mang tính bao cấp, dàn trải dẫn đến mất cân đối nghiêm trọng và khủng
hoảng vào những năm 1980. Giai đoạn 1976-1980, nguồn thu eo hẹp do
tổng sản phẩm chỉ tăng bình quân 1,4%; thu trong nớc đảm bảo 64,4%

cũng nh hệ thống chính sách, chế độ, điều luật quản lý chi NSNN.
-Việc tiếp cận với phơng thức quản lý chi NSNN mới phù hợp
với nền kinh tế thị trờng còn hết sức mới mẻ và hầu nh cha có điều
kiện để thâm nhập một cách thấu đáo.
-Năng lực, trình độ quản lý, điều hành NSNN từ cơ quan lập
ngân sách đến cơ quan quản lý, đơn vị sử dụng NSNN còn nhiều bất cập,
hạn chế.
2.4. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở một số nớc v
bi học rút ra cho Việt nam
Qua tham khảo kinh nghiệm quản lý chi NSNN và áp dụng công
cụ mới ở một số quốc gia: Cộng hoà Pháp, Cộng hoà LB Đức, Hoa kỳ,
New zealand rút ra một số bài học để vận dụng trong quản lý chi NSNN ở
Việt nam là:
Thứ nhất, cơ sở pháp lý cho việc quản lý chi ngân sách của các quốc gia
chủ yếu bao gồm hiến pháp và hệ thống văn bản luật. Tuỳ theo tính chất, thể chế
chính trị, yêu cầu thực tiễn hoạt động ngân sách đòi hỏi và quan niệm của các
nhà hoạch định chính sách, mỗi quốc gia có thể ban hành một số luật trong đó có
thể có giá trị hiệu lực hàng năm hoặc ổn định trong một số năm. Ngoài hệ
thống luật quy định những nguyên tắc chung về quản lý ngân sách, một
số quốc gia nâng cơ sở pháp lý của hoạt động ngân sách hàng năm thành
luật, thờng gọi là đạo luật ngân sách hàng năm.
Thứ hai, quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra là phơng
thức quản lý mới đợc một số nớc tiếp cận, để đo đếm hiệu quả ngân
sách bằng những kết quả đầu ra cụ thể cần hệ thống khuôn khổ pháp lý, - 14 -
Từ khi luật NSNN ra đời và có hiệu lực, đợc sửa đổi bổ sung,
NSNN đã góp phần quan trọng trong việc tăng cờng tiềm lực tài chính
quốc gia, thực hiện quản lý thống nhất nền tài chính; Từng bớc xây


- 11 -
5 năm 1996- 2000 chiếm 26,3%; chi thờng xuyên chiếm 59,3% tổng chi
NSNN.
2.2. Thực trạng quản lý chi ngân sách nh nớc ở
Việt Nam
2.2.1. Phơng thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào
Căn cứ để xây dựng dự toán là bộ máy, công việc của từng cơ
quan, đơn vị, nhu cầu mua sắm, sửa chữa của cơ quan, đơn vị. Cách tính
dự toán ngân sách hoàn toàn dựa vào chi lơng, các khoản chi công việc,
các trang thiết bị, nhà cửa, phơng tiện đảm bảo cho bộ máy hoạt
động.Việc tính toán thờng căn cứ nhu cầu cụ thể của từng năm để bố trí
kinh phí, thanh toán theo thực tế, và cuối cùng là quyết toán theo số đã
thanh toán.Công tác quản lý chi đầu t XDCB có những quy định cụ thể
dựa trên những căn cứ pháp lý nh luật xây dựng, luật đấu thầu, nghị định
quy định quy chế quản lý đầu t và xây dựng, các thông t hớng dẫn về
quản lý và thẩm định, quyết toán vốn đầu t.
2.2.2. Phơng thức quản lý chi theo chơng trình, dự án.
Từ những năm 1970, chúng ta đã bắt đầu quan tâm đến việc kế
hoạch hoá theo các chơng trình, mục tiêu, đến năm 1995 có khoảng 30
chơng trình, mục tiêu song song tồn tại, song việc sử dụng nguồn lực
còn dàn trải, chồng chéo, phân tán nên hiệu quả thấp. Khắc phục những
bất cập trên, thực hiện cải cách chơng trình theo hớng hiệu quả, đến
nay còn 7 chơng trình mục tiêu và đã đạt đợc hiệu quả rõ nét, đã áp
dụng nhiều biện pháp theo hớng tiết kiệm, nh chi theo định mức, quy
định về mua sắm, đấu thầu dự án, kiểm toán,
Tuy nhiên, việc quản lý chi theo chơng trình dự án còn bất cập,
nh cơ chế phối hợp giữa cơ quan lập kế hoạch phát triển, cơ quan quản
lý chơng trình, cơ quan lập dự toán ngân sách cha cụ thể, rõ ràng; cha
gắn trách nhiệm chính quyền địa phơng trong phân bổ kinh phí, quản lý

2.2.4. Quản lý chi theo chu trình ngân sách và khuôn khổ chi tiêu
trung hạn
Quản lý chi theo chu trình ngân sách hay còn gọi là quản lý chi
ngân sách theo kế hoạch hàng năm đã và đang đợc áp dụng đồng thời
với phơng thức quản lý theo đầu vào truyền thống. NSNN theo kế hoạch
hàng năm cho phép tính toán tơng đối sát nguồn lực tài chính có thể có
đợc, từ đó giúp cho việc bố trí chi tiêu tơng ứng với năng lực thực tế.
Cách làm đó có thuận lợi là ít phải điều chỉnh dự toán Song trong điều
hành ngân sách khó khăn vì có nhiều công việc kéo dài trong nhiều năm,
nhng phải quyết toán chi tiêu của năm đó trong khi công việc đó ch
a
kết thúc; mặt khác không cho phép tính toán nguồn lực tơng đối chính
xác trong trung hạn vì không căn cứ vào dự báo vĩ mô. Đây là tồn tại lớn - 13 -
nhất của phơng thức quản lý này và ngời ta khắc phục chúng thông qua
khuôn khổ trung hạn, là phơng thức quản lý mới, ở nhiều nớc hiện nay
đang áp dụng bởi nó tỏ ra có nhiều u điểm.
Hiện nay phơng thức này cha đợc áp dụng chính thức và rộng
rãi ở nớc ta, bởi còn thiếu là công cụ dự báo vĩ mô, yếu tố cơ bản và
quan trọng nhất quyết định tính u việt của phơng thức này. Từ trớc
đến nay, cùng với kế hoạch hàng năm, chúng ta thờng xây dựng kế
hoạch 5 năm với những mục tiêu cố định đợc tính từ năm đầu tiên, hết
thời hạn 5 năm, lại bắt đầu một kế hoạch 5 năm mới với những mục tiêu
mới. Đây là kế hoạch không năng động bởi nó cố định các mục tiêu bất
kể có những biến động mà trong suốt thời gian dài các nớc XHCN cũ
thờng áp dụng. Chính vì vậy mà kế hoạch 5 năm và kế hoạch dài hạn
không đợc quan tâm cập nhật nhằm điều chỉnh cho phù hợp. Điều đó lý
giải vì sao mà những mục tiêu quan trọng nhất về kinh tế xã hội của